目前，名称已经确定的执法决定类型就已远远超过这三种。

四、对地方性法规与政府规章权限的大体界分 根据宪法确立的国家根本政治制度以及宪法法律关于立法权限的规定，总结地方立法的实践经验和相关立法理论，本文试图对地方性法规与政府规章的权限，做以下两方面的大体划分： （一）应当制定地方性法规的事项 1、为贯彻实施宪法、法律和行政法规的有关规定，以及保证上级人大及其常委会的地方性法规、重要决议决定遵守和执行的事项，应当制定地方性法规。其中，比较典型的有以下三部法律： 一是行政处罚法。

所以，对于一些来不及制定法规的事项，可以采取两种办法解决：一是，由政府以规章的形式对本应制定法规的事项予以规定。地方组织法中规定的地方人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，可以制定地方性法规。[9]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民网2013年11月15日。这个问题各地都不同程度地存在。还有，上海市建筑节能条例、上海市商品包装物减量若干规定这两个法规，都属于专业技术性、管理性很强的事项，应当制定规章，却制定成了法规。

二是，列举事项后面的一个等字，实际又表明，除了三个事项外，规章也可以对其他方面的事项予以规定，如此一来，在设区的市这一级，法规与规章的权限不就重合了吗? 由此值得进一步思考的是，设区的市在法规与规章的权限方面，与直辖市有明显的区别，但这个区别的依据是什么？实际上，现在一些省会市即设区的市，人口规模可能会接近直辖市，在经济社会发展的其他方面与直辖市也没有本质的区别，为什么它们的法规规章的权限要有如此特别的规定呢？而一些设区的市不仅有城市，也有广阔的农村（与重庆市这样具有广阔农村的直辖市也没有明显区别），将它们的法规规章的权限又与省、自治区做如此明显的区别，依据又是什么呢？ [1]河北省人大常委会研究室：《地方性法规与政府规章立法权限研究》，《人大研究》2007年第3期。在人民代表大会制度的体制下，政府由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，政府的职责是执行人民代表大会的意志，而不得与人民代表大会分权，所以，严格说来，在地方人大及其常委会与同级政府之间，没有只能由政府制定规章而人大及其常委会不得制定法规的事项。在人民代表大会制度的体制下，政府由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，政府的职责是执行人民代表大会的意志，而不得与人民代表大会分权，所以，严格说来，在地方人大及其常委会与同级政府之间，没有只能由政府制定规章而人大及其常委会不得制定法规的事项。

如前所述，修改后的立法法也规定：应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理的迫切需要，可以先制定地方政府规章，但规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。地方性法规制定的周期较长，但在地方治理的过程中，有不少事项急需采取措施，如果都等制定法规予以规范，时间来不及。比如，上海浦东新区的一些改革开放、先行先试事项，特别是涉及上海自贸区的诸多管理事项，制定法规的条件不成熟，就可以先制定规章。划分法规与规章的权限时，还有必要对一些传统的认识偏颇展开新的思考。

但是，需要讨论的问题，既然政府规章能够发挥作用，并已经发挥作用了，还有必要再上升为地方性法规吗？倾向于将规章上升为法规，台面上的理由是，相关事项应当制定法规，但因为条件不成熟，就先制定规章，在条件成熟的时候，规章就应当上升为法规。再比如，涉及行政机关的办事流程、工作规范类的事项，也属于规章调整的范围。

5、不利于人大及其常委会在地方立法中发挥主导作用。在这个体制下，政府由同级权力机关产生，对它负责，受它监督，重大事项由权力机关决定，所以，权力机关制定的法规地位要高于政府规章，以保证地方人民当家作主。实际上，地方性法规也是人制定的，在我们的体制下，法规受人为影响甚至是个人影响的因素也很大，即使将减损相对人权利的事项交由法规规定，也未必就能保证公平正义。但是，这种领导人个人干预立法的现象是很值得注意的。

另一方面，在原来的较大市和新增加的设区的市这一级，法规的权限又稍大于规章的权限，即，法规可以对城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护的事项进行规范，言下之意，这些事项之外的事项，法规必要时也可以规范，但规章的权限仅限于这三类事项。以上海为例，历年来，由政府规章上升为地方性法规的，大约有十来件。在大体划分两者权限的基础上，也应当看到，法规与规章存在一些共享事项，也存在一些互不染指的事项。比如，行政处罚法、行政许可法、行政强制法对政府规章有权规定的处罚、许可和强制等事项，都做了范围和幅度的具体规定，政府规章可以对这些事项做出规定。

比如，涉及行政机关工作人员培训、考核和奖惩类的事项，就属于规章调整的范围。比如，为执行法律、行政法规的规定，既可以制定地方性法规，也可以制定政府规章，如果法律、行政法规明确规定了哪些事项应当制定法规，哪些事项应当制定规章，就好办，但如果没有明确的规定，究竟什么样的事项应当制定法规，什么样的事项应当制定规章，就不易把握了。

立法法又规定，地方政府可以对属于本行政区域的具体行政管理事项，制定规章。这次立法法修改的决定就明确规定：应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。

这时候，地方人大常委会就有权对地方政府及其部门组成人员的配备，制定符合宪法精神的地方性法规。国务院的法规本身就吸收了该规章的不少经验，法规制定后，该地方的规章与它也并不抵触。这样，制定法规的动议才罢休。再比如，为防止过度包装，对商品包装物做出减量规定，就是一个纯管理类的技术规范，属于技术性规范，制定规章就可以了，由法规来规定就不合适。比如，上海市政府已经制定了一个促进垃圾分类减量化的规章，而且将要付诸实施，但是，市政府有关职能部门还是希望开展相关立法的课题研究，为下一步制定法规做准备。而且，按照立法法修改的内容，将来会有280多个设区的市，它们的人大及其常委会有权制定地方性法规，政府有权制定规章，在这种情况下，如果按照立法法的规定，动辄将政府规章上升为法规，将会出现什么样的结果呢？对这个问题，我们应当有足够的预见和重视。

但那一时期，这两个职权还只是发挥地方主动性和积极性的一个探索性改革措施，对于如何具体划分两者之间的权限，尚缺乏必要的经验，因此，立法未能予以明细化。比如，《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》和《上海市医患纠纷预防与调解办法》，前者系地方性法规，后者系政府规章，均涉及普遍性的公民权利和义务，两者显然应当由地方性法规而非规章来规定。

这些规定可分为四个层面：一是，宪法和地方组织法等法律对地方人大及其常委会与政府的普遍性职权做了较明确的划分，地方人大及其常委会制定地方性法规，地方人民政府制定规章，必须严格遵循宪法和地方组织法等法律确立的职权。[2]1982年，全国人大修改地方组织法时，省级政府、省会市和经国务院批准的较大的市的政府也获得了规章的制定权。

3、符合具体情况和实际需要原则。由于法规规章的权限不明确，在各地就出现了争着制定法规的现象，使法规成为稀缺资源。

立法法关于地方性法规与政府规章权限的规定，是普遍性的规定，但各个门类的立法是丰富复杂的，关于地方性法规与政府规章权限的区分，在不少法律中都有专门规定。从这个规定可以看出，在经济、教育、科学、文化、卫生、环境保护、民政、民族工作等方面，地方人大常委会有讨论、决定重大事项的职权，同级政府具有行政管理的职权，而界定重大事项的标准又具有不确定性，也就是说，地方人大及其常委会与同级政府在对上述领域的事项行使职权时，实际有交叉重合的部分，这个交叉重合的部分也就决定了地方性法规与政府规章具有共享的空间。三是，依法治国事业还处于起步阶段，立法的制度不甚健全，立法的经验不够成熟，应当允许政府规章与地方性法规有共享的空间。同时增加规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。

地方性法规与政府规章的权限界分，看似立法权限划分的一个环节，实则是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。这主要包括以下几项： 1、有关人民代表大会及其常委会的组织、职权和运行程序方面的事项，政府无权以规章予以规定。

又如，禁放烟花爆竹，在某些城市中被认为是必要的，因此他们制定了禁放烟花爆竹的地方性法规，而在其他城市，燃放烟花爆竹则被认为不应当受到限制，因此，这类事项显然不必要由国家统一立法。2、如何看待地方性法规与政府规章对相对人权利义务的规定？ 理论与实践中，我们已经形成一个基本的认识惯性，即凡是涉及普遍性影响相对人权利义务的事项，都应当制定法规，而不应制定规章。

实践中，法律、行政法规和上位阶地方性法规规范的不少事项，需要进一步具体化，以增强操作性。由于权限不明确，在启动立法时，一些地方政府部门首先不是从法规和规章调整的权限出发，而是从法的位阶和地位出发考虑问题，认为法规的位阶和地位高于规章，因而倾向于制定法规而不是规章。

（二）应当制定政府规章的事项 1、法律、行政法规和地方性法规明确规定由政府制定实施办法的事项，应当制定规章。6、对于来不及制定法规的事项，规章也可以进行规范。但是，相关部门及其负责人坚持要保留这个条例的壳子，因为他们认为，有条例的名称在，就表明漕河泾开发公司具有法律地位。[3]由草案的这个规定可以推理出，地方政府规章在权限上与国务院部门规章存在重要区别，因为对部门规章的这些限制性规定，并没有适用于地方政府规章。

5、什么叫地方性事务？政府规章能否就地方性事务作出规定？ 在地方性法规与政府规章的权限界分中，有一个专有名词，叫地方性事务。2、几部重要法律的专门规定。

每一个地方的立法事项涉及的问题都有自身的特殊性、复杂性，有些事项很难绝对地说应当制定法规或者应当制定规章，一个事项，在一个地方可能应当制定法规，但在另一个地方可能制定规章就可以了。关键词：地方性法规 政府规章权限 基本原则 大体界分 共享事项 互不染指 我国是一个单一制大国，实行人民代表大会制度这一根本政治制度。

但是，也要注意避免认识上的僵化，即：将保护相对人权利与制定地方性法规等同起来，认为只有法规才能保护相对人权利。对于这些行政行为的立法，如何界分法规与规章的权限，有的法律做出了明确规定，有的则没有明确规定，在实践中就容易出现两者权限不清的情况，特别是可能出现规章不适当地减损相对人权利，增加其义务的情况。